当刘备一行人马抵达这座北方边郡的县城时，眼前的景象比想象中更为破败和萧条。城门处的守卒寥寥无几，且多是老弱，衣衫褴褛，面带菜色，看到这支甲胄鲜明、带着杀气的队伍，先是惊恐，待看清为首之人旗号及面容后，方才转化为难以置信的惊喜。
“是……是刘将军！是斩了程远志、邓茂的刘玄德将军回来了！”一名老卒激动地喊出了声，慌忙推开吱呀作响的城门。
消息像野火般迅速传遍小小的县城。街道两旁的百姓纷纷从残破的屋舍中探出头来，目光复杂，有好奇，有敬畏，更多的是麻木中的一丝微弱期盼。得益于刘备及时斩杀程邓二贼，涿县并未像南方许多郡县那样遭受大规模黄巾军的直接围攻和洗劫，但战争的阴影、沉重的赋税、兵役的抽调，依旧将这座城池折磨得奄奄一息。市面冷清，店铺大多关门，街道上垃圾堆积，污水横流，一片破败景象。
县衙更是显得格外凄清。门前石阶裂缝处长出了枯草，门楣上的漆皮剥落大半。得知新任县令抵达，一个穿着皱巴巴官袍、形容憔悴的中年人连滚带爬地迎了出来，身后跟着几个面黄肌瘦、惶恐不安的胥吏。
“下官……下官县丞周简，恭迎县尊大人！”县丞扑通一声跪倒在地，声音带着哭腔和如释重负的颤抖，“大人您可算来了！前任明府闻听黄巾势大，惊惧成疾，已于数月前……薨了。县务繁杂，下官才疏学浅，苦苦支撑，实在是……实在是……”
他说不下去了，只是不住地磕头。这数月来的压力、恐惧和无助，几乎将他压垮。
刘备下马，亲手将县丞扶起：“周县丞请起，辛苦你了。且入内说话。”
步入县衙大堂，一股陈腐与灰尘混合的气味扑面而来。公案之上，文书卷宗堆积如山，却杂乱无章，上面落满了灰尘。四处可见蛛网，地面也无人打扫。整个县衙，算上周简，竟只有不到十人，且个个面带饥色，精神萎靡。
周简一边引路，一边迫不及待地开始倒苦水，仿佛要将积压数月的惶恐和难题一次性倾泻出来：
“大人明鉴！库府早已空空如也，最后一点存粮和钱帛，数月前就被郡里征调去平乱了……”
“户籍册簿散失严重，许多百姓逃难去了，生死不明，田亩荒芜，无人耕种……”
“城墙有多处坍塌，官舍屋顶漏雨，道路坑洼不平，皆无钱修缮……”
“最可虑的是，郡内虽无大股贼人，但四处都有小股溃兵、土匪，占山为王，时常下山劫掠乡里，甚至敢到县城附近窥探！县兵……县兵早已被征调一空，听说……听说都战死了，如今城内几无防御之力……”
“赋税却丝毫未减，上官还在催缴，百姓实在活不下去了……”
听着周简一条条的陈述，关羽面沉如水，张飞环眼圆睁，拳头捏得咯咯作响，恨不得立刻去将那些土匪溃兵撕碎。连一向安静的甘棠，在后方听着，秀眉也微微蹙起，面露忧色。
刘备的神情却异常平静。他走到那积满灰尘的公案前，目光扫过那枚被周简小心翼翼捧出来的、代表着涿县最高权力的铜印。印身冰冷，却承载着千斤重担。
他没有丝毫犹豫，伸出手，稳稳地握住了那枚铜印。
在这一刻，他不再是仅仅带着士兵冲锋陷阵的将领，而是真正意义上的一方父母官。特种兵的灵魂飞速运转，结合刘备的仁德之心与现代管理思维，几乎瞬间便对眼前的烂摊子做出了清晰的判断和优先级排序。
首要之事有三：一曰安民，二曰靖境，三曰恢复。三者环环相扣，需同时进行，但必须有章法。
他转过身，目光扫过堂下寥寥数人，声音沉稳有力，带着一种不容置疑的决断力，开始发号施令：
“周县丞，诸位胥吏，这数月辛苦。从今日起，一切皆有章法。”
“云长、翼德！”
“在！”关张二人踏前一步，声若洪钟。
“我带来的两百多儿郎，暂补入县衙及县兵序列！云长，你即刻接管城防、治安、巡哨之事，整肃军纪，重定岗哨，恢复四门值守，绝不可再让匪类窥探至城下！”
“翼德，你辅助云长，并立刻着手，以县衙名义，张榜招募本县及周边流散之壮勇，组建‘涿县巡防营’，由你二人亲自操练，专司剿匪安境！记住，宁缺毋滥，首要身家清白，肯吃苦耐劳者！”
“得令！”关羽张飞抱拳领命，眼中燃烧起斗志。带兵打仗，正是他们所长。
刘备又看向县丞周简：“周县丞！”
“下官在！”
“即刻起草安民告示，以本官‘安喜亭侯’及‘涿县县令’之名，公告全县！”
他略一沉吟，条理清晰地口述政令：
“其一，公告全县，乃至周边郡县：凡我涿县流亡百姓，愿返乡者，县衙一律接纳，并助其归还被占或无主之田产屋舍！返乡之民，县衙设法筹措粮种，助其恢复生产！”
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