凤翔的烽烟彻底散去，已是来年开春。冰雪消融，渭水汤汤，八百里秦川的冻土在阳光下变得松软，隐约透出青草的嫩芽。然而，关中大地上战争的创伤并未迅速愈合，城池残破，村舍荒芜，流民散布于野，户籍紊乱，田亩荒废。李铁崖虽以雷霆手段肃清了李茂贞等公然抗命的藩镇，名义上统一了关中，但如何将这片饱经战乱、势力盘根错节的土地真正转化为稳固的基业，才是摆在面前的真正难题。
长安，大明宫紫宸殿（李铁崖并未入住，但常在此召集重臣议事），气氛肃穆。较之以往军议的杀伐之气，今日更多了几分沉凝与务实。李铁崖高踞上首，双眼扫过下方济济一堂的文臣武将。武将以贺拔岳、张横、李嗣肱为首，文臣则以冯渊、崔胤为核心，此外，还有新近从降臣、地方大族及寒门中简拔的一些干吏。
“凤翔已下，邠宁、华州、同州皆已臣服，关中之地，尽在掌握。” 李铁崖的声音在大殿中回荡，没有了攻城拔寨时的激昂，却多了一份主宰者的沉稳，“然，此非终点，实乃起点。无民则无兵，无粮则无饷，无稳固之根基，纵有十万虎贲，亦不过无根浮萍，终为他人作嫁衣。今日召诸卿前来，便是要议定根本之策——统计丁口，清理田亩，重建秩序，使关中为我所用，为天下基。”
众人屏息凝神，知道这是要动真格的了。统计人口田亩，看似是民政，实则牵扯到赋税、兵源、地方控制等根本，是真正将权力触角深入乡里的开始，必然触动无数既得利益。
冯渊率先出列，拱手道：“主公明见万里。关中经多年战乱，藩镇割据，户籍散佚，田亩册籍混乱不堪。豪强隐匿丁口，兼并土地；百姓或死或逃，或依附豪强为佃户、部曲，不列国家编户。朝廷（指唐廷）政令不出长安，州县征发无据，此乃积弊。今主公廓清寰宇，正宜雷厉风行，重造版籍，以定赋役，以实军伍。”
崔胤接口，语气带着谨慎：“冯公所言甚是。然此事牵扯甚广，关中世族、地方豪右，盘根错节。若操之过急，手段过烈，恐激起变乱，反为不美。当有章程，徐徐图之。”
“徐徐图之？” 李铁崖手指轻叩扶手，淡淡道，“李存勖在河北鲸吞，朱全忠在汴梁舔舐伤口，天下群雄，谁人会给我时间徐徐图之？非常之时，当用非常之策。章程要有，但动作要快，手腕要硬。”
他看向下方一位面容清癯、目光沉稳的中年文士：“杜卿，你曾为户部郎中，熟知钱谷民政，前番清查长安户籍，颇有章法。此番全面统计关中丁口田亩，你以为当从何处着手？”
被点名的杜让能（历史上唐昭宗时宰相，此处借用其名，设定为投靠李铁崖的能吏）出列，不慌不忙道：“回禀主公。统计丁口田亩，首在得人，次在得法。可自中枢设‘度支制置使’总揽，下辖‘户籍’、‘田亩’、‘度支’三司，分派干员，赴各州县督办。其法有三：一曰‘大索貌阅’，即逐户核对人口，按年龄、性别、体貌登记，严防隐匿、诈老诈小；二曰‘析籍定户’，强令豪强将隐匿之佃户、部曲析出，另立户籍，使之成为国家编户；三曰‘核定田产’，清丈土地，无论是官田、民田、勋田、寺田，一律登记在册，明确归属，按田亩肥瘠、远近定等，以为征收租调之基。”
“此法甚好，然如何防止地方蒙蔽，豪强抗拒？” 贺拔岳皱眉问道。他久在军中，深知地方势力之顽固。
“此需军政相辅。” 张横沉声道，“可命各州县驻军配合，一则弹压可能之骚乱，二则监督地方官吏，防止其与豪强勾结，欺上瞒下。”
“不仅如此，” 李嗣肱年轻气盛，补充道，“当用重典！敢有隐匿丁口十人以上，或田亩五十顷以上不报者，主犯斩首，家产抄没，妻女没官！举报者，赏其家产之半！看谁还敢阳奉阴违！”
李嗣肱的话带着军中的杀气，让一些文臣微微蹙眉，但李铁崖却点了点头：“乱世用重典，不为过。然亦需有疏导。传令各州县，此次统计，非为加赋，实为均平。新定之民，免三年租调，只纳户税（按户等征收的货币税）。所清出之无主荒地，许民开垦，永为己业，三年内不征赋税。有地无丁、有丁无地者，官府设法调剂。如此，百姓方有配合之意。”
他顿了顿，继续道：“仅仅统计丁口田亩，仍不足控扼地方，使政令直达乡野。冯先生前番建言‘保甲之法’，可详述之。”
冯渊精神一振，这是他深思熟虑之策，当下侃侃而谈：“主公，所谓保甲，乃编民为伍，联伍为保，使之互相监察、连坐，并辅以教阅、治安之责。具体而言：十户为一甲，设甲长；十甲为一保，设保长；数保为一都，设都保正。甲长、保长、都保正，择乡里素有威望、家道殷实之良民充任，亦可由卸甲老卒担任，由官府给予一定酬劳，并免其家部分徭役。”
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